Unia broni rynku, jak może

Po dwóch latach zaciętej debaty Unia Europejska zgodziła się używać w stosunku do wszystkich członków Światowej Organizacji Handlu (WTO) jednolitej definicji dumpingu, oznaczającej sprzedaż produktów poniżej cen krajowych lub poniżej krajowych kosztów wytworzenia. Reguła ta obejmowałaby także Chiny, gdyby najważniejsi gracze WTO zgodzili się na nadanie im statusu gospodarki rynkowej. Do grudnia 2016 r. Państwo Środka znajdowało się w 15-letnim okresie przejściowym i uznawane było za gospodarkę nierynkową. Wówczas w świetle przepisów WTO krajowe ceny i koszty produktu objętego dochodzeniem antydumpingowym stawały się mało wiarygodne. Wartość „normalna” towaru była ustalana na podstawie cen w wybranym kraju trzecim, z gospodarką rynkową, który fachowo nazywano krajem analogicznym.

Takie podejście skutkowało często wyższymi marżami (marginesami) dumpingowymi, co z kolei pozwalało na nakładanie wysokich ceł antydumpingowych na import z Chin.

Od grudnia 2016 r. klauzula traktowania Państwa Środka jako gospodarki nierynkowej oficjalnie wygasła, ale UE wciąż odmawiała przyznania Chinom statusu gospodarki rynkowej. Kwestia ta cały czas poważnie komplikuje sino-unijne stosunki handlowe.

Co wnoszą nowe zasady

Przy konstrukcji ostatnich przepisów handlowych UE pomysłowo wybrnęła z obowiązku klasyfikacji Chin w grupie gospodarek rynkowych. Nowe regulacje po prostu zaprzestały takiego podziału państw. Co do zasady wartość normalna produktów importowanych będzie wyliczana na bazie cen krajowych danego towaru lub na podstawie kosztów ponoszonych przy jego wytworzeniu. Zgodnie z nowymi zasadami, gospodarka chińska powinna być traktowana jak pozostali członkowie WTO. Jednak Komisja Europejska zostawiła sobie furtkę w tych regulacjach, gdyż w przypadku stwierdzenia „znaczących zakłóceń rynku” w kraju importera będzie miało miejsce odmienne podejście. W takich ewentualnościach UE skorzysta z międzynarodowych wskaźników obliczania tzw. uczciwej ceny.

Oficjalnie zmiana unijnej metodologii ustalania dumpingu ma dotyczyć wszystkich krajów i powinna zapewniać neutralne podejście do każdej gospodarki, niezależnie od jej statusu rynkowego. Ma także za zadanie wprowadzenie pełnej przejrzystości w kalkulacjach związanych z dumpingiem. Niestety w tym przypadku teoria to jedno, a praktyka podąża w innym kierunku.

Nowa metodologia UE wcale nie jest taka transparentna, jak zapewnia KE. Po pierwsze, UE może w wyjątkowych przypadkach (nie sprecyzowano, kiedy występują) uznać, iż krajowe ceny i koszty nie stanowią uzasadnionej podstawy dla ustalenia tzw. ceny normalnej, gdyż są poddawane zniekształceniom. Po drugie, wspomniane pojęcie „znacznego zakłócenia rynku” oferuje możliwość UE do przyjęcia zastępczego podejścia antydumpingowego.

Pojawia się wątpliwość, co zdaniem KE można uznać za zakłócenie. Przykładów można wymieniać wiele, np. obecność państwa w firmach, co umożliwia wpływ na poziom cen towarów czy czynników wytwórczych, polityka państwa faworyzująca producentów krajowych, nierówny dostęp do źródeł finansowania dla przedsiębiorstw państwowych i prywatnych, czy niewłaściwe zastosowanie lub egzekwowanie prawa własności.

Wprowadzenie nowych przepisów będzie się wiązało z opracowywaniem i regularnym publikowaniem przez KE sprawozdań o zakłóceniach występujących w określonych gospodarkach. Jednak istnieje bardzo wysokie prawdopodobieństwo, iż raporty te będą dotyczyły głównie Chin oraz w mniejszym stopniu innych poważnych konkurentów UE.

Właśnie Kraj Środka stał się bohaterem pierwszego sprawozdania KE. W 466 stronicowym raporcie Komisji Europejskiej stwierdzono, iż Pekin wywiera znaczący wpływ na sposób alokacji zasobów w Chinach, co bezpośrednio przekłada się na ceny różnych czynników produkcji. Natomiast panująca w Chinach socjalistyczna gospodarka rynkowa to nie to samo co gospodarka rynkowa. Rozdziały dotyczące wybranych branż, m.in. stali, aluminium, produktów chemicznych i wyrobów ceramicznych szczegółowo opisują interwencję państwa, prowadzącą do nadwyżki zdolności produkcyjnych. W raporcie prawie 200 razy użyto słów „interwencja” i „zakłócenia”. Skarżący Państwo Środka o dumping będą mogli powoływać się na sprawozdania unijne i na ich podstawie przeprowadzać obliczenia w oparciu o międzynarodowe wskaźniki referencyjne lub ceny i koszty w kraju analogicznym. Spowoduje to ponownie groźbę wysokiego marginesu (marży) dumpingu.

Chińczycy się bronią

W praktyce nowe zasady unijne uderzą przede wszystkim w Chiny (i inne kraje o systemach ekonomicznych odmiennych niż rynkowy, a szczególnie unijny). Przypomnijmy, że Chiny i UE pozostają dla siebie najważniejszymi źródłami importu (UE realizowała w 2016 r. 13,1 proc. całkowitego importu do Chin, a Kraj Środka odpowiadał za 20,2 proc. importu do UE) oraz drugimi głównymi rynkami eksportowymi (UE przyjmowała w 2016 r. 16,1 proc. całkowitego eksportu Chin, a 9,7 proc. eksportu unijnego trafiło do Chin).

Warto dodać, iż zgodnie z danymi z czerwca minionego roku w UE obowiązywały cła antydumpingowe na 56 różnych grup chińskich produktów. Dodatkowo w sierpniu 2017 r. KE, po szczegółowym dochodzeniu, nałożyła cła na chińskie produkty stalowe. W minionym roku prawie 6 proc. chińskiego importu do UE podlegało taryfom antydumpingowym. Dla porównywania, około 9 proc. chińskich towarów trafiających do USA objęte jest takimi cłami.

Wdrożenie przez UE nowych mechanizmów sprawiedliwego handlu było nieuniknione w obliczu rosnącej konkurencji ze strony rynków wschodzących. Lawirowanie między przepisami WTO zaproponowane przez Wspólnotę jest jednak kontrowersyjne i budzi obawy nie tylko Chińczyków, ale też innych członków WTO. Zaraz po publikacji nowych regulacji przez KE, chiński minister handlu poinformował, iż wprowadzona metodologia uderza w zasady WTO, będącej autorytetem w antydumpingowym systemie prawnym. Argumentował, iż w żadnych przepisach organizacji nie istnieje sformułowanie „znaczne zakłócenie rynku”.

Nie ma wątpliwości, iż przepisy unijne w pierwszej kolejności uderzą w chiński eksport. Natomiast kolejnym państwem w kolejce do unijnych raportów o „zakłóceniach rynku” będzie prawdopodobnie Rosja. Wymienione państwa znacznie różnią się systemami instytucjonalnymi i sposobami funkcjonowania gospodarek od tych znanych nam z unijnego podwórka. Jednak pojawia się zasadnicza kwestia podnoszona przez Chińczyków, czy wszystkie gospodarki na świecie należy mierzyć paradygmatem szeroko pojętego europocentryzmu.

Inną kwestią pozostaje implementacja unijnych postanowień w praktyce, co może okazać się bardzo problematyczne, gdyż już teraz Pekin zastrzegł sobie prawo do ochrony krajowych eksporterów i rozstrzygania ewentualnych sporów w ramach mechanizmów WTO. Krótko mówiąc, w tym wieloletnim sporze każdy broni swojej racji i interesów swojej gospodarki. Jednak takie wzajemne starcia z pewnością nie zintensyfikują rozwoju sino-unijnej wymiany handlowej.